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《房建市政工程监理招标评标办法》解读讲义

作 者:庞志平   来源:总工程师   时间:2018-06-25 17:34

为了进一步加强对房屋建筑和市政基础设施工程监理招标投标评标活动的监督管理,规范招投标各方主体行为,科学设定评标标准和办法,通过竞争择优选择中标单位,避免恶性竞争,保证监理服务质量,保障工程质量安全,对原《山西省房屋建筑和市政基础设施工程施工监理招标评标办法》(晋建市字[2011]452号)进行了修订,新办法《房屋建筑和市政基础设施工程施工监理招标评标办法》(晋建市字[2018]113号)于2018年4月23日印发,自2018年6月1日起施行。现将有关情况说明如下:

一、《办法》修订的必要性

(一)修订背景

原《办法》于2011年出台以来,作为我省房屋建筑和市政基础设施工程监理评标依据,对规范工程监理招投标各方主体行为发挥了重要作用。七年以来,随着建筑市场监管方面的法律法规不断完善,原《办法》所依据的法律法规、政策及标准规范进行了调整和变化,对工程招投标评标提出了新的要求。

1、《中华人民共和国招标投标法实施条例》于2012年2月1日颁布实施;

2、最高人民法院、国家发改委等九部门联合发布了《bbin电子游戏在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》(法[2016]285号);

3、《国务院办公厅bbin电子游戏促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号)于2017年2月1日印发;

4、《住房城乡建设部bbin电子游戏促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》(建市[2017]145号)于2017年7月7日印发;

5、国家发改委、住建部等九部委于2017年9月4日印发《标准监理招标文件(2017版)》;

6、GB/T50319-2013《建设工程监理规范》于2014年3月1日起实施。

为了确保《办法》与相关法律、法规、政策、标准的衔接,促进公平竞争,进一步规范工程招标投标市场秩序,修订《办法》十分必要。

(二)规范监理市场秩序的迫切要求

服务质量是监理bbin电子游戏的立身之本和发展基础,是监理行业持续健康发展的根本保证。然而,在监理行业中存在严重的恶性竞争现象,已经成为监理行业的集中诟病和提升服务质量的突出障碍,亟待治理和规范。当前监理行业存在的最大问题是监理市场秩序混乱,监理费低于成本恶性竞争形势严峻。特别是在监理服务价格放开后,工程监理的招投标双方都失去了明确的价格依据,建设单位设置过低的最高投标限价,甚至采用最低价中标的评标办法来选择监理bbin电子游戏。以建筑面积10万平方米、建筑安装费用2亿元的高层住宅小区为例,按照原《建设工程监理与相关服务收费标准》监理费为393万元,而当前市场价格仅为90万元,不足原标准的25%。一般情况下,按照市场规律,招标投标中的投标价或中标价不得低于成本价。然而现实中,大多数招标单位在招标环节忽视对监理服务质量的要求,唯价格论。这种“重监理价格、轻服务质量”的理念和行为,造成监理bbin电子游戏迫于生存压力争相低价投标,中标价低于甚至远远低于成本价,进而带来的极为严重的后果:

1、为了压缩成本降低服务质量。低于成本价中标后,监理bbin电子游戏为获取利润或防止赔本,只能减少对现场监理人员的投入,以压缩监理人员数量、降低监理人员标准(雇佣价廉、低素质、资格不具备、专业不满足的人员)来压缩成本,以牺牲服务质量来弥补亏损,以减少服务内容来获取利润,严重影响了监理作用的正常发挥。低价恶性竞争还容易导致“优汰劣胜”,只要存在低价恶性竞争,就很难有什么工匠精神、百年老店。

2、质量安全法定监理职责履行不到位。低价恶性竞争容易导致质量安全法定监理职责履行不到位,导致监理bbin电子游戏无法承担起保护国家利益、社会公共利益和建设单位合法权益的责任,导致工程质量安全面临严峻威胁。当然,这样的后果并不是大多数有良知的监理bbin电子游戏的本意,而是迫于无奈,不得不违心地突破底线。西安地铁“问题电缆”事件的根本原因,不正是工程产品购销领域中低价恶性竞争的后果吗?事实上,因监理低价中标导致服务质量差,监理作用不能有效发挥,甚至发生质量安全事故被追究法律责任的案例,并不鲜见。殊不知,这样的无奈或无辜却是监理bbin电子游戏共同种下的恶果。

3、监理行业吸引力严重不足,人才流失严重。监理价格的降低导致监理bbin电子游戏效益直线下降,使得大多数bbin电子游戏运行困难,进而导致监理人员收入减少,行业吸引力严重不足,优秀监理人员流失加速。收益下降,也导致了监理bbin电子游戏在人员培训培养方面减少费用支出,制约了监理人员素质水平的提高。监理队伍素质的下降导致服务质量的降低,进而导致政府、社会、业主对监理行业的不认可,形成了低监理费用和低服务质量的恶性循环,严重制约了监理行业的持续健康发展。

为了维护监理市场秩序, 避免恶性竞争,实现优质优价,保证监理服务质量,保障工程质量安全,保护国家利益、社会公共利益和招标投标双方的合法权益,急需对《办法》进行修订。

二、《办法》修订的起草过程

2017年3月底,省厅分管领导提出修订监理评标办法的想法,并委托山西省建设监理协会组织代拟文件。

协会唐会长非常重视,在2017年3月29日召开的省监协理事会和“两委”工作会上进行安排部署,并组织业内专家成立“修订组”。

《办法》的主要修订依据是《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《标准监理招标文件(2017版)》、《建设工程监理规范》,同时参考了《山西省房屋建筑和市政基础设施工程施工评标办法》及上海、陕西等地方监理招标评标办法,充分借鉴和吸收了中国建设监理协会2016年12月在南昌召开的“应对工程监理服务价格市场化交流会议”研究成果。《办法》修订由太原理工大成工程有限bbin电子游戏总工、山西省建设监理专家委员会秘书长、中国建设监理专家委员会委员庞志平执笔,工作组成员通过微信群交流有关信息,数易其稿。

2017年4月27日,省监理协会组织十余家较大的监理bbin电子游戏及部分招标代理机构召开研讨会,对《办法》初稿进行讨论。2017年5月到9月期间又进行多次反复交流修改。

2017年10月19日,省厅市场处、招标办组织多家监理bbin电子游戏及招标代理机构召开《办法》研讨会,后又根据bbin电子游戏相关意见和省厅有关处室站办意见进行修改完善。

2017年11月份,住建厅组织5家监理bbin电子游戏和1家招标代理机构进行招投标模拟演练。

2017年12月5日,厅市场处组织了再次研讨。2018年1-2月根据各地市反馈回来的意见进行多次研究,对办法进行完善。

2018年3月省住建厅向省政府法制办提交《办法》修改报告,省政府向省直有关厅局征求意见。住建厅委派参编人员多次与发改委等部门沟通意见,修改完善文件后再报省政府。

2018年4月,该办法取得省政府批准,2018年4月23日住建厅正式发布。

三、《办法》的主要内容

《办法》包含28条正文和5个附件。正文包括:目的与依据、适用范围、评标原则、监督管理职责、投标报价原则、监理服务费构成、监理人员配置、投标报价方法、评标方法和要求、初步评审、详细评审、否决投标的情形、确定中标人等内容。附件分别是《综合评估法》、《工程监理费费用构成》、《项目监理人员配置要求》、《监理报酬清单/成本加合理利润法投标报价表》和《成本综合系数》。内容涵盖了工程监理评标活动全过程及相关要求,具有较强的针对性和指导性,符合我省房屋建筑和市政基础设施工程监理招标投标评标实际。

四、《办法》修订的主要内容及拟解决的主要问题

(一)报价评审中增加了理论成本评审环节,规定低于理论成本价的投标报价不得分,从而遏制低于成本的恶性竞争。

监理服务费是保证监理服务质量的重要因素。bbin电子游戏遏制低于成本恶性竞争,《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》均有明确的规定。理论上讲,监理成本是指在保证服务质量前提下的成本,绝不是在减少人员数量、降低人员标准、减少服务内容和降低服务质量情况下的成本,绝不是监理bbin电子游戏“偷工减料”情况下的成本。监理服务费实行市场调节价,并不意味着可以低于成本进行恶性竞争,扰乱正常市场秩序。《建设工程监理与相关服务收费标准》废止后,不再将其作为基准价、拦标价、投标报价和否决投标的依据,并不意味着不可以按国家有关规定测算监理成本,并不意味着不可以否决低于成本的投标报价。《办法》在附件1《综合评估法》“三、投标报价评审”新增了“理论成本评审”,规定“投标报价低于理论成本价的投标报价不得分,且其投标报价和bbin电子游戏管理费率不参与评标基准价和评标基准费率的计算”,并提出了理论成本价的核算方法——基于社会平均工资和总服务人月数的成本综合系数法,依据充分、合理合法、简单易行,具有可操作性。

(二)《办法》对最高投标限价做出限制,从而制约低价招标。

现实中存在的招标人设定严重低于成本的最高投标限价问题,是造成低价投标的重要原因。《办法》第六条第二款规定“投标人不得设定低于监理理论成本的最高投标限价”,具有可操作性,同时与理论成本评审相配套、相制约。

(三)对“低于成本的投标报价”明确了具有可操作性的处置方法,以便贯彻落实《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的有关规定。

《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定“投标人不得以低于成本的报价竞标”;《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条也规定“评标委员会应当否决投标报价低于成本的投标”。为贯彻落实法律法规的要求,《办法》第六条第1款结合监理行业存在的不正当手段,对“低于成本”的内涵做出诠释。

《办法》第二十一条将“投标报价低于成本”作为否决投标的情形之一。

《办法》第二十二条明确了对“低于成本报价竞争”的认定和处置方法:要求明显低于其他投标报价的投标人做出书面说明,并提供其不低于成本的证明材料材料,不能合理说明或不能提供证明材料的,则认定其低于成本报价竞争,并否决其投标。

(四)评标方法采用综合评估法,更加突出投标单位的履约能力,有利于择优选择中标单位。

当前普遍采用的所谓“综合评估法”,在对投标报价进行评审时,由于缺乏对监理成本的评审环节或可行的成本核算办法,事实上造成了低价中标优势,鼓励了低价投标。有些工程采用“经评审的最低价中标法”,也由于以上原因,造成了事实上的“最低价中标”。最低价中标法不适用于监理招投标,因为这样只能会进一步导致监理行业低价恶性竞争。还有的地方出台的“综合评估随机抽取法”,一直未被市场认可,而且存在剥夺招标人权利的嫌疑,其合法性有待商榷。《办法》第十三条规定:“工程监理的评标应当采用综合评估法”。

在附件1《综合评估法》中对详细评审的顺序进行了调整:资信业绩——监理大纲——投标报价,使得资信业绩和监理大纲评分不受报价评分的影响,有利于招标人择优选择中标人,有利于推动和形成“优质优价”的市场氛围;对资信业绩评审的评分标准进行完善,从优良信息和不良信息两方面设定分值,同时为即将出台的《山西省建筑市场主体信用管理办法》留下接口;按照工程监理“三控两管一协调一履职”的基本职责以及《建设工程监理规范》对监理规划包含内容的规定,对监理大纲评审的分项构成、包含内容、分值权重作了调整;根据当前对非国有资金投资工程实行工程备案管理的实际,对同类工程业绩证明资料做出新的规定,对“同类工程”作了界定,对获奖信誉和不良行为规定了权威认定渠道等。

(五)调整了投标报价评分的计算方法,体现“重能力、轻报价”的监理评标原则。

在评标基准价的计算方法上,原来采用的以“有效投标报价算术平均值”或“去掉一个最高投标报价和一个最低投标报价后的算术平均值”作为评标基准价,实践证明这样的评标基准价往往远远低于监理成本,充当了低价投标的“指挥棒”,不利于遏制低价恶性竞争。《办法》在评标基准价计算时,引入对资信业绩评分第一和监理大纲评分第一的投标报价所占权重,引入了最高投标限价所占权重,有利于落实优质优价、遏制恶性竞争。

众所周知,监理费占工程投资的比例很小,但监理报价偏差率却远远高于施工报价偏差率,在投标报价得分的计算方法上,如果不考虑监理投标报价的特点而盲目套用施工投标报价得分计算公式“15-偏差率×100”,相当于每偏差1%扣1分,报价扣分太大必然导致监理投标报价分值差距过大,使报价成为中标与否的决定性因素,不利于实现优质优价的监理市场环境。因此,在测算的基础上合理确定投标报价得分的计算公式(投标总报价得分=10-偏差率×30;bbin电子游戏管理费率得分=5-费率偏差×20),适当缩小报价评分的偏差,使评分结果趋于合理且符合监理报价的实际情况,体现“重能力、轻报价”的原则。

按照《办法》中理论成本价的核算方法,成本综合系数取决于bbin电子游戏管理费率,因而有必要对bbin电子游戏管理费率加以规范,投标报价评审除对投标总报价评审(10分)外,还对bbin电子游戏管理费率进行评审(5分)。

(六)结合监理投标报价方法详细明确了算术性修正的要求,体现监理投标报价的单价属性,有利于监理合同价的确定和调整。

监理的服务性质决定了监理成本的构成与施工成本存在本质的区别:施工成本的基础是“工、料、机”;监理成本的基础主要是“工”——监理人员成本。而监理人员成本取决于监理人员数量、人员工资水平和服务期限。其中,监理人员工资水平体现在于投标单价中,主要由市场平均工资水平所决定,也与bbin电子游戏工资标准有一定关系;人员数量通过招标文件提出的人员配置要求加以明确和统一;服务期限决定于工程实施计划和工期安排,并在招标文件中明确和统一。

工程实施过程中,会经常出现非监理原因的客观情况变化,导致工程发生停建、缓建或延期,造成监理人员数量和服务期限发生较大变化,监理成本也随之发生较大改变。如果监理合同缺乏调整监理价格的约定,将造成监理费用纠纷问题无法及时得以有效解决,容易形成“似监非监”的监理服务状态,服务质量无法得到持续保证,工程质量安全将会处于失控状态。因此,必须明确监理投标报价的单价属性和监理合同价的调整办法,才能为合同执行过程中监理费的调整奠定基础,从而以公平合理的费用调整为监理服务质量提供保障。《办法》第十六条第二款提出了“以单价为准修正投标报价”,明确了在各种投标报价方法下,相对应的单价和计算基数。合同履行过程中由于工程实际情况发生改变,确需调整监理人员配置数量或服务期限的,按照合同双方协商确定的实际服务人月数调整监理服务费。

(七)规定了招标人在招标文件中应明确项目监理人员配置要求,有利于遏制投标人采取减少人员数量的不正当手段,以低于成本的方式恶性竞争。

监理人员配置是保证监理服务质量的基础。招标人在招标文件中应明确项目监理人员配置要求(第八条、附件3),并以此作为是否响应招标文件的实质性条件(第十条、第十五条响应性评审标准、第十七条重大偏差)。投标时,投标人在相同配置要求的基准上进行投标报价,使报价具有可比性,有利于公平竞争,从而遏制减少人员数量和低于成本恶性竞争,同时为合同履行的监督管理提供了依据;将监理人员配置作为招标文件、投标文件和监理合同的重要内容,同时作为投标报价的计算基础,有利于解决监理费用低和人员要求高的矛盾,使二者相统一。

省住建厅正在制定中的《项目监理人员配备标准管理办法》,拟对项目监理人员的配备规定最低配备标准,配备标准与评标办法的配套实施,将对规范监理市场秩序发挥重要作用。《办法》第九条:“对监理人员的配置要求……不应当低于国家和本省有关规定”,为即将出台的《项目监理人员配备标准管理办法》留下了接口。

(八)增加了投标报价方法和监理报酬清单的规定,以便落实《标准监理招标文件(2017版)》有关要求。

《标准监理招标文件(2017版)》3.2投标报价中提出招标人应在招标文件中确定“报价方式”,同时提出投标人应在投标文件中提供“监理报酬清单”。《办法》第十一条详细阐述了常用的4种投标报价方法,以供招标人选择;《办法》第十二条规定了“在投标文件中提供监理报酬清单”的要求,并在附件4规定了监理报酬清单的格式,对规范投标报价和实施报价评审工作奠定了基础。

(九)对资格评审和响应性评审的内容及重大偏差的范围进行调整,与《标准监理招标文件(2017版)》协调一致,同时与监理服务的性质更加吻合。

把施工评标办法的“工程质量标准”“工期”等要求套用于工程监理,显然不符合监理的性质和内容。《办法》按照《标准监理招标文件(2017版)》的评审内容,采用了“服务质量标准”“监理服务期限”“监理人员配备”等与监理性质相吻合的评审内容。

(十)依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》及《标准监理招标文件(2017版)》对否决投标的情形进行了梳理和完善,有利于解决现实中存在的问题。

《办法》第二十一条列举了应当否决投标的15项情形,对评标工作将起到重要地指导作用。被招投标公共服务平台和建筑市场监管公共服务平台列入“黑名单”的单位、被bbin电子游戏信用信息公示系统列入严重违法失信bbin电子游戏的单位或者被“信用中国”失信被执行人名单的单位纳入其中;对投标人与相关单位(包括招标人、其他投标人、代建人、招标代理机构、施工单位及材料、构配件、设备供应单位等)存在影响影响招标公正性和监理公正性的情形予以明确;对已经同时担任3个在建项目总监的投标总监做出限制,实质上最大限度地发挥项目总监的作用。

(十一)确立了行业计费规则的地位,为设定最高投标限价和投标报价提供了指导性依据。

《办法》第六条第3款规定:“招标人设定的最高投标限价和投标人的投标报价应参照监理行业计费规则确定”,为监理行业协会发挥价格监测、指导服务、行业自律的作用提供了条件。《山西省工程监理服务计费规则》(晋建监协[2018]9号)与《评标办法》的配套实施,有利于促进监理行业健康发展。

(十二)综合成本系数的推演

(1)理论成本价=k?项目监理人员工资成本=k?社会平均月工资×总服务人月

k=理论成本价/(公布的社会平均月工资×项目总服务人员)

(2)监理服务费=监理人员基本费用+bbin电子游戏管理费+利润+税金

理论成本价=理论监理人员基本费用+bbin电子游戏管理费+税金

(3)理论监理人员基本费用=现场监理人员工资+工资性补贴+五险一金

=现场监理人员工资+现场监理人员工资×(加班加点系数-1)+[现场监理人员工资+现场监理人员工资×(加班加点系数-1)] ×五险一金系数

=现场监理人员工资×{1+(加班加点系数-1)+[1+(加班加点系数-1)] ×五险一金系数)}

=现场监理人员工资×(加班加点系数+加班加点系数×五险一金系数)

=现场监理人员工资×加班加点系数×(1+五险一金系数)

=监理行业调整系数×项目实施期间的社会平均月工资×项目总服务人员×加班加点系数×(1+五险一金系数)

=监理行业调整系数×公布的社会平均月工资×项目总服务人员×工资增长系数×加班加点系数×(1+五险一金系数)

(4)bbin电子游戏管理费=理论成本价×bbin电子游戏管理费率

(5)税金(包括上缴的各项费用)=增值税+城市建设维护税+教育费附加+地方教育税附加+工会经费+残保基金

=增值税×(1+城建税率+教育税率+地方教育税率)+(现场监理人员工资+工资性补贴)×(工会经费系数+残保基金系数)

=理论成本价×[增值税率/(1+增值税率)]×(1+城建税率+教育税率+地方教育税率)+监理行业调整系数×公布的社会平均月工资×项目总服务人员×工资增长系数×加班加点系数×(工会经费系数+残保基金系数)

(6)理论成本价=监理行业调整系数×公布的社会平均月工资×项目总服务人员×工资增长系数×加班加点系数×(1+五险一金系数)+理论成本价×bbin电子游戏管理费率+理论成本价×[增值税率/(1+增值税率)]×(1+城建税率+教育税率+地方教育税率)+监理行业调整系数×公布的社会平均月工资×项目总服务人员×工资增长系数×加班加点系数×(工会经费系数+残保基金系数)

理论成本价(1-(1+城建税率+教育税率+地方教育税率)×增值税率/(1+增值税率)-bbin电子游戏管理费率)=监理行业调整系数×公布的社会平均月工资×项目总服务人员×工资增长系数×加班加点系数×(1+五险一金系数+工会经费系数+残保基金系数)

(7)k=理论成本价/(公布的社会平均月工资×项目总服务人员) =监理行业调整系数×工资增长系数×加班加点系数×(1+五险一金系数+工会经费系数+残保基金系数)/[(1-(1+城建税率+教育税率+地方教育税率)×增值税率/(1+增值税率)-bbin电子游戏管理费率)]

=1.1×1.1×1.4×(1+40%+2%+1.5%)/[(1-(1+7%+3%+2%)×6%/(1+6%)-bbin电子游戏管理费率]

=2.43/(0.94-bbin电子游戏管理费率)


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